На Главную К списку номеров К содержанию номера
О. СМОЛИН,
доктор философских наук,
член-корреспондент Российской академии образования,
первый заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по образованию
и науке
Слагаемыми предложенной вниманию участников конференции темы являются три основных вопроса:
В целях научного осмысления и решения проблемы необходимо различать два близких по звучанию, но неодинаковых по значению понятия: «политика в области образования» и «образовательная политика». Первое из них охватывает комплекс мер, предпринимаемых либо программируемых государством, его органами, политическими партиями и другими субъектами политического действия в отношении образования как социального института; второе, помимо этого, включает в себя образовательные компоненты и образовательное воздействие других направлений внутренней политики (экономической, социальной, информационной и т.п.).
Аналогичным образом следует проводить различие между законодательством в области образования и образовательным законодательством. При этом совершенно очевидно, что если руководство страны не на словах, а на деле намеревается двигаться в направлении создания правового государства, основой федеральной образовательной политики должно быть именно федеральное образовательное законодательство.
1. Фундаментом такого законодательства на протяжении уже почти 12 лет является Закон РФ «Об образовании» в редакциях от 10.06.1992 № 3266-1 и от 13.01.1996 № 12-ФЗ. В свое время в основу концепции закона была положена социально-либеральная концепция (возможно, точнее было бы сказать - социально-демократическая), ориентированная на две группы ценностей: свободу и социальную защиту участников образовательного процесса.
К либерально-демократическим положениям закона относятся, в частности:
В свое время закон оказался даже более либеральным, чем могло "освоить" образовательное сообщество, сформировавшееся в условиях авторитарной политической культуры.
Доказательством социальной ориентированности закона могут служить установленные в нем:
На взгляд автора, вершиной образовательного законодательства стало принятие после двукратного преодоления вето Президента Б. Ельцина второй редакции Закона РФ «Об образовании», а затем кривая достижений медленно пошла вниз при некоторых успехах в «арьергардных боях». Ступенями попятного движения стали:
Очевидно, что наступлению подверглись как социально-ориентированные, так и либерально-демократические положения образовательного законодательства. В свою очередь, это стало симптомом «негативной конвергенции» в образовательной политике (впрочем, в меньшей степени, чем в политике вообще), т.е. соединения в ней не лучших, но худших черт советского и постсоветского периодов - бюрократического авторитаризма и нищенского финансирования. Однако на протяжении многих лет борьба между демократическим (социальным) и элитарным направлениями в образовательной политике шла с переменным успехом, тогда как в данный момент страна явно переживает перелом, которого добились сторонники элитарного направления.
2. В настоящее время существуют два фактора, способные вызвать такой перелом в образовательной политике: один - позитивный, но «виртуальный»; другой - реальный, но негативный.
Позитивным фактором, позволяющим резко усилить социальную составляющую образовательной политики, мог бы стать экономический рост, происходящий в стране на протяжении последних пяти лет. Хотя уровень экономики 1990 года до сих пор не достигнут, финансовые возможности страны велики, как никогда в последние 12 лет. В 2001-2004 гг. дополнительные доходы только федерального бюджета значительно превысят 800 млрд. рублей, а, согласно заявлениям в печати Министра финансов России А. Кудрина, стабилизационный фонд Правительства в апреле 2004 г. приблизился к 400 млрд. руб. Всё это позволяет существенно увеличить бюджетное финансирование образования, заработную плату педагогических и других работников системы, социальные гарантии для обучающихся.
Однако вместо этого Правительство продолжает политику опережающей выплаты внешних долгов, создания резервных фондов (расходы которых невозможно проконтролировать) и снижения налогов на большой бизнес, ни чем не компенсируемое бюджету. Иначе говоря, развитие человеческого потенциала страны приносится в жертву «олигархическому капитализму», а гигантские финансовые ресурсы используются в интересах активной социальной политики как никогда плохо.
Главным фактором, определившим наступающий перелом в образовательной политике, стали итоги парламентских выборов в декабре 2003 г. и президентских выборов в марте 2004 г.
Приведу результаты уникального исследования, проведенного Комитетом по образованию и науке Госдумы третьего созыва. Это расчет среднего рейтинга поддержки образования фракциями и группами за три года (2000-2002 гг.) по результатам всех без исключения голосований по законам и законопроектам, связанным с образованием. Повторю: рейтинг рассчитан по всем голосованиям, чтобы не было соблазна выбрать выгодные одним фракциям и невыгодные - другим:
КПРФ
|
+83,7 % |
Агропромышленная группа
|
+81,4 % |
«Яблоко»
|
+51,5 % |
«Российские регионы»
|
+42,6 % |
депутаты, не входящие в группы
|
+31,8 % |
«Отечество - вся Россия» и группа «Народный
депутат»
|
+28,3 % |
«Союз Правых Сил»
|
+20,9 % |
ЛДПР
|
+9,7 % |
«Единство - Единая Россия»
|
-7,3 % |
(эта фракция осталась единственной с отрицательным рейтингом, т.е. голосовала против образования чаще, чем за него).
Учитывая, что аналогичная картина наблюдалась и по социальному законодательству в целом, приходится констатировать, что российская «управляемая демократия», среди прочего, отличается от политических систем индустриально развитых государств следующим парадоксом: чем хуже партия голосует за народ, тем лучше народ голосует за партию!
Другой, не менее важный парадокс выражается формулой: на Западе партия
власти - это партия, которая имеет власть; в России «партия власти»
-это партия, которую имеет власть. Вполне логично, что, получив фактически
однопартийную Думу, полностью зависимую от Администрации Президента и
Правительства, отечественные экономические радикалы, «приватизировавшие»
звание реформаторов, сочли политический момент крайне благоприятным для
осуществления антисоциального перелома в социальной политике вообще и
в образовательной - в частности: рейтинг Президента высок; до новых выборов
далеко, а память у народа «девичья»; влияние политической оппозиции
в Парламенте и вне его предельно ослаблено.
3. Весной 2004 г. непосредственно после президентских выборов обозначились две реальные угрозы разрушения фундамента образовательного законодательства:
Назовем лишь наиболее разрушительные из этих предложений в порядке возрастания ожидаемого негатива.
Пример первый - «двухуровневая» система высшего профессионального образования по принципу «усеченного конуса». Согласно соответствующему законопроекту, в отличие от закона действующего, такая система, предполагающая бакалавриат и магистратуру, не просто вводится, как в свое время кукуруза «от Москвы до самых до окраин», но после бакалавриата должен проводиться новый конкурс и, соответственно, отсев студентов. В результате диплом специалиста получат не более 40 %, а диплом магистра - не более 30 % из числа закончивших первую ступень. Если учесть, что бакалавры уже испытывают в настоящее время серьезные проблемы с трудоустройством, предлагаемая «новелла» явно уменьшает «стартовые возможности» значительной части молодежи и идет вразрез с задачами формирования «общества знаний».
Пример второй - введение образовательных ваучеров. Идея введения образовательных ваучеров занимала ключевое место в правительственной стратегии реформирования образования, начиная с 1992 г. На рубеже веков эта идея была возрождена в более мягкой форме концепции государственного именного финансового обязательства (ГИФО), которое отличается от обычного ваучера, во-первых, персональным характером, а во-вторых, неодинаковыми размерами денежного эквивалента, который увязан с результатами единого государственного экзамена (ЕГЭ).
На взгляд автора, заложенная в законопроекты группы Шувалова идея ГИФО приведет к отрицательным образовательным результатам по следующим причинам.
Все эти факторы действуют и при существующей системе, однако ГИФО способно
увеличить неравенство в связи с предполагаемым сокращением общего числа
бесплатных учебных мест и жесткой увязкой оплаты за обучение с результатами
ЕГЭ. В итоге дети из семей с высокими доходами в большинстве своем будут
учиться бесплатно или «малоплатно», тогда как большинству семей
с низкими доходами придется либо платить за образование своих детей, либо
отказаться давать им высшее образование.
Пример третий - изменение статуса учреждений на некоммерческие образовательные
организации.
С упорством, достойным лучшего применения, Правительство не хочет услышать голос образовательного сообщества, которое в абсолютном своем большинстве прекрасно понимает, что названное выше изменение породит негатив троякого рода.
Во-первых, приведет к утрате целого ряда скромных завоеваний образовательного законодательства. Как известно, отсрочка от военной службы, стипендии и другие социальные гарантии для обучающихся, уровень зарплаты педагогов, еще оставшиеся налоговые льготы установлены федеральными законами именно для образовательных учреждений, для тех, кто в них учится или учит. К образовательным организациям с особым статусом всё это отношения не имеет.
Во-вторых, статья 39 Закона РФ «Об образовании» устанавливает запрет на приватизацию образовательных учреждений, который на организации не распространяется. Следовательно, изменение статуса - это шаг к новому витку попыток приватизации, тем более, что по отношению к организации учредитель не несет субсидиарной ответственности, а это открывает дорогу банкротству.
В-третьих, статья 43 действующей Конституции, как бы плохо написана она ни была, гарантирует определенные права гражданам, обучающимся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, но ничего не гарантирует тем, кто будет учиться в специализированных некоммерческих организациях. Другими словами, речь фактически идет о попытке отмены конституционных гарантий одного из главных прав человека.
Однако главная угроза разрушения фундамента образовательного законодательства в настоящее время исходит не от законопроектов группы Шувалова, но от упомянутых выше законодательных предложений Минфина*.
Эти предложения обосновываются необходимостью приведения ныне действующего законодательства в соответствие с Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако, как уже говорилось, это лишь повод. Подлинная же причина предложенных «нововведений» - желание экономических правых радикалов еще более освободить государство от социальной ответственности за своих граждан, а тем самым - еще больше уменьшить налоговую нагрузку для большого бизнеса, включая т.н. олигархов, с которыми в последние месяцы так демонстративно борется власть - но только в случае их политической нелояльности.
400-страничным (с приложениями 600-страничным) законопроектом Минфина предлагается, в частности, отменить:
Важно понять: Минфин не случайно внес свои предложения именно сейчас, когда в Госдуме ко второму чтению готовятся законопроекты о внесении изменений в бюджетное и налоговое законодательство, связанные с принятием упомянутых выше ФЗ № 95 и № 131. Отмена перечисленных и многих других действующих законов будет означать лишь одно: никаких средств субъектам РФ для того, чтобы сохранить предусмотренные этими законами социальные гарантии, Минфин выделять не собирается, хотя все возможности для этого в бюджете страны есть.
Однако продолжим список законов, «приговоренных к ликвидации»:
Не лучше, если не хуже, предложения Минфина, касающиеся внесения изменений в действующие законы. Так, из закона РФ «Об образовании» предлагается исключить:
Стоит заметить: законопроект Минфина направлен на разрушение не только социальных (гарантирующих социальные права обучающихся и педагогов), но и либерально-демократических (в частности, гарантирующих экономическую самостоятельность образовательных учреждений) норм действующего образовательного законодательства. Законопроект нельзя назвать ни социальным, ни либеральным. Его квинтэссенция и пафос - торжество псевдорыночной бюрократии, пережившей революции и контрреволюции, невиданный экономический кризис и новый нефтяной бум, период «демократии без берегов» и возвращения к разного рода «вертикалям».
Если «апрельские тезисы» Татьяны Голиковой станут законом (а вероятность реализации такого сценария чрезвычайно высока), легко дать прогноз насчет того, какие группы населения понесут потери и какие именно:
Есть все основания утверждать, что законопроект Минфина представляет
собой попытку радикального антиконституционного переворота в социальном
строе общества.
Это попытка переворота в социальном строе общества, поскольку затрагиваются
интересы более 3/4 населения России (вместе с членами семей). По оценкам
экспертов газеты «Известия», только отмена льгот или замена
их компенсациями повлияет на жизнь 103 млн. человек.
Это попытка радикального переворота, поскольку систему социальной защиты, созданную в советский период и в первые годы послесоветского периода, предполагается не реформировать постепенно, но «отменить» мгновенно, с 1 января 2005 года, лишь в ничтожной части заменив ее новой, никак и ни кем не апробированной системой.
Это попытка переворота антиконституционного, так как предложенный законопроект совершенно очевидно противоречит следующим статьям Конституции:
Самое смешное (сквозь слезы), что всё это снова называют реформами. Сквозь слезы - ибо на протяжении уже почти 15 лет каждый раз, когда нас призывали путем реформ двигаться «вперед и выше» в социальном отношении на самом деле неизменно толкали назад и вниз. От сколько-нибудь приличной зарплаты и пенсий, стипендий и пособий, - словом, от скромной по европейским меркам жизни - к жизни бедной даже по меркам азиатским.
В постсоветские годы все эти предложения неоднократно вносились в Парламент, но лишь частями и никогда - в едином «пакете». Уверен: в любом из т.н. цивилизованных государств подобный законопроект вызвал бы массовые акции протеста, а в странах типа Италии или Франции - всеобщие забастовки. Видимо, в ближайшее время выяснится, действительно ли появилось в России гражданское общество, о котором так много говорят в печати и с «высоких трибун», или же, как в старом анекдоте, воспитанный авторитарной политической культурой российский человек лишь робко спросит власть: а веревки дадут или с собой приносить?..