На Главную К списку номеров К содержанию номера
Проблемы образования широко обсуждаются с разных точек зрения. Предметом обсуждения являются номенклатура специальностей, учебные программы, материальное обеспечение и многое другое. Общество начинает осмысливать и новые проблемы, проистекающие из того обстоятельства, что образование является товаром на рынке образовательных услуг. Учебное заведение выступает в качестве продавца услуги, а обучающийся - в качестве потребителя.
1. Как государство регулирует качество на рынке образовательных услуг?
Обратим внимание на ту часть рынка образовательных услуг, отношения в которой регулируются законодательством о защите прав потребителей - федеральными законами "О защите прав потребителей", "О рекламе", а также государственным регламентированием требований к организации учебного процесса в учебных заведениях. Такие требования изложены в федеральных законах "Об образовании", "О высшем и дополнительном образовании", в документах Правительства Российской Федерации. Государство создает правовое поле для регламентации отношений между исполнителями и потребителями образовательных услуг, защищая тем самым права потребителя. Государство же предпринимает шаги для управления системой образования и контроля за исполнением законодательства. Другими словами, государство стремится сделать рынок образовательных услуг "цивилизованным" рынком. Это соответствует интересам как обеих сторон - участниц рынка образовательных услуг, так и самого государства. Органами государственного управления определен порядок регистрации учебного заведения, его аттестации и аккредитации. В результате этих процедур декларируется, что образовательные программы, условия, в которых осуществляется процесс обучения, информация об учебном заведении, документ об окончании учебного заведения соответствуют государственному стандарту и законодательным актам. Надзор за тем, как учебные заведения выполняют требования законодательства, включая и защиту прав потребителей, осуществляют территориальные органы Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В этой работе участвуют представители администрации субъектов Российской Федерации и общественных организаций потребителей. Проверяются факты и содержание деятельности учебного заведения, требования к которым прямо указаны в законах и подзаконных актах.
2. За что платит потребитель образовательной услуги ?
Образование, является услугой весьма специфической. Нередко исполнитель услуги (учебное заведение) и потребитель услуги по-разному понимают саму суть отношений, в которые они вступают: плата за образовательную услугу - это плата за процесс обучения или за результат обучения. Если исходить из того, что оплачивается процесс обучения, исполнитель услуги обеспечивает некие характеристики учебного процесса и условия пребывания в учебном заведении и его как бы не заботит результат обучения. А ведь именно за будущей профессией, за необходимым объемом знаний, навыков, умений обратился потребитель. С другой стороны, если считать, что оплачивается результат обучения, то есть совокупность знаний, умений и навыков, объем и качество которых регламентируется образовательным стандартом, трудно контролировать соблюдение условий договора в процессе обучения и в течение более или менее длительного периода после окончания учебного заведения, когда качество специалиста может быть оценено обществом. В этом случае потребителю услуги трудно предъявлять претензии к учебному заведению как в ходе обучения (рано, подождем до получения диплома), так и после окончания учебного заведения (низкое качество специалиста связано, мол, с недостаточными природными способностями, с недостаточным усердием и т.п.).
При заключении договора об образовательных услугах представляется естественным желание учебного заведения, во-первых, свести свои обязательства исключительно к образовательному процессу, причем ограничить эти обязательства сроками собственно обучения и, во-вторых, не брать на себя обязательств, связанных с бытовыми условиями, социальными и иными гражданскими правами учащихся. Именно такие тенденции просматриваются в текстах договоров. Для учащегося же как потребителя образовательных услуг выбор учебного заведения отнюдь не исчерпывается процессом и условиями обучения: молодого человека заботит его будущее после окончания учебы, то есть результат учебы, а не процесс достижения этого результата. Он склонен считать, что именно за этот результат он платит в течение учебы. Неодинаковое понимание продавцом и покупателем образовательной услуги самого предмета договора является реальной проблемой.
3. Затраты, доход и репутация - чему отдать предпочтение ?
Как и в производстве любой услуги, затраты на поддержание учебного процесса покрываются доходами учебного заведения. Затраты включают содержание и эксплуатацию зданий, помещений и оборудования, заработную плату преподавателей и персонала, оплату расходов, связанных непосредственно с учебным процессом (расходные материалы, машинное время и т.п.), налоги, мероприятия рекламного характера. Доходы учебного заведения могут складываться из платы за обучение, дотаций различных фондов, бюджетного финансирования, поступлений от издательской деятельности, оплаты научно-исследовательских работ по хозяйственным договорам, других источников. Естественное желание учебного заведения как продавца услуг - увеличить доход и минимизировать затраты. Вместе с тем учебное заведение вынуждено заботиться о своей репутации. Репутация учебного заведения влияет на комплектацию учащимися, а от нее, в свою очередь, зависит важная статья дохода - плата за обучение. Учебное заведение заинтересовано в конкурсе поступающих, в "высоком качестве" принятых учащихся: чем выше уровень подготовки абитуриентов, тем легче довести их знания до требований соответствующего образовательного стандарта. Другими словами, как в любом производстве, чем лучше исходный материал, тем ниже себестоимость его переработки и выше прибыль предприятия, в данном случае - учебного заведения. Учебные заведения по-разному определяют для себя приоритеты в расходах. Одни отдают предпочтение заработной плате, другие - закупке оборудования и компьютеризации, кто-то заботится о бытовых условиях, досуге, общей культуре учащихся. В борьбе за потребителя образовательных услуг хороши все законные и этичные средства.
4. Законодательство об обязанностях образовательного учреждения перед потребителем.
Статьи 8, 9 и 10 Закона РФ "О защите прав потребителей" посвящены гарантиям права потребителя на информацию, в нашем случае - об учебном заведении и образовательных услугах в нем. Применительно к учебному заведению из текста Статьи 9 Закона РФ следует: учебное заведение обязано довести до сведения потребителя (учащегося) наименование учебного заведения и его местонахождение, разместив эту информацию на вывеске. Кроме того, потребителю (учащемуся) должна быть предоставлена информация об органе, выдавшем лицензию, о номере лицензии и сроке ее действия. Согласно статье 10, учебное заведение обязано своевременно предоставлять потребителю необходимую и достоверную информацию об образовательных услугах, причем эта информация должна обеспечивать возможность правильного выбора образовательных услуг. Информация включает обозначения стандартов, обязательным требованиям которых должны соответствовать образовательные услуги; сведения об основных свойствах и характеристиках образовательных услуг; цену и условия получения образовательных услуг; место нахождения (юридический адрес) и наименование учебного заведения; правила функционирования и внутреннего распорядка учебного заведения; указание на конкретное лицо, которое представляет администрацию учебного заведения в отношениях с потребителем образовательных услуг и, в частности, уполномочено принимать жалобы потребителя, связанные с исполнением договора. Вся информация доводится до сведения потребителей в документации и в наглядной форме, принятой в учебных заведениях.
Не соответствует действующему законодательству указание цены обучения в каких-либо денежных единицах, кроме рубля, в том числе в так называемых "условных единицах". Дело в том, что это открывает возможность для администрации учебного заведения, не меняя текста и условий заключенного договора, изменить в одностороннем порядке согласованную с потребителем цену обучения. Для этого просто изменяется цена "условной единицы" в рублях.
5. Какие нарушения законодательства допускают образовательные учреждения при заключении договора ?
Текст договора между потребителем и исполнителем образовательных услуг каждое учебное заведение разрабатывает самостоятельно. Во всех редакциях естественно присутствует раздел, касающийся платы за обучение и порядка расчетов. Здесь отступления от законодательства встречаются чаще, чем строгое следование ему: ограничивается право учащегося расторгнуть договор в любое время; не возвращается или возвращается на каких-то условиях внесенная плата за обучение при расторжении договора по инициативе учащегося, при этом доля платы за обучение, возвращаемая потребителю, оговаривается произвольно. Руководитель учебного заведения может оградить себя от ненужных трений с законом, от претензий контролирующих организаций, от конфликтов с учащимися. Для этого следует обратиться к Статьям 32 и 33 Закона РФ "О защите прав потребителей".
Применительно к образовательным услугам текст Статьи 32 Закона может быть интерпретирован, например, следующим образом: учащийся вправе расторгнуть договор о предоставлении образовательных услуг в любое время, уплатив исполнителю часть цены, пропорциональную той части услуги, которая уже предоставлена ему до подачи заявления о расторжении договора. Поэтому описанные условия договоров можно считать юридически ничтожными, а отказ учебного заведения выполнить прямое требование Федерального Закона легко преодолевается решением суда в пользу потребителя. Статья 33 Закона РФ "О защите прав потребителей" посвящена смете на выполнение работы (оказание услуги). В п. 1 статьи указано, что на выполнение услуги, предусмотренной договором, может быть составлена твердая или приблизительная смета, причем "составление такой сметы по требованию потребителя или исполнителя обязательно". Внимательное отношение к этому требованию Закона помогает сделать договор об оказании образовательных услуг не только юридически корректным, но и соответствующим этике бизнеса. Действительно, если в смете показаны цены образования по разным специальностям, на весь период обучения, на учебный год, на семестр, то несложно рассчитать сумму, которую следует возвратить учащемуся при расторжении договора по его инициативе.
Нередко в текстах договоров на оказание образовательных услуг присутствует условие пересдачи экзамена или зачета за отдельную плату. В связи с этим следует иметь в виду, что аккредитация учебного заведения в Министерстве образования РФ предполагает как права, так и обязанности учебного заведения. В частности, для негосударственных учебных заведений, прошедших аккредитацию, естественно придерживаться тех же правил и процедур, которые действуют в государственных учебных заведениях, а применительно к пересдаче экзаменов такие процедуры известны.
В этом смысле важны Статьи 12 и 13 Закона РФ "О защите прав потребителей". Для учебных заведений важно принимать во внимание пункт 4 Статьи 12, который можно изложить так: при рассмотрении требований потребителя о возмещении убытков, причиненных недостоверной или недостаточно полной информацией об образовательной услуге, необходимо исходить из предположения об отсутствии у потребителя специальных знаний о свойствах и характеристиках образовательной услуги. Это последнее обстоятельство, во-первых, всегда имеет место применительно к образованию и, во-вторых, легко доказывается в суде. В п. 6 Статьи 13 Закона указано: при удовлетворении судом требований потребителя, установленных законом, суд вправе вынести решение о взыскании с учебного заведения, нарушившего права потребителя, в федеральный бюджет штрафа в размере цены иска за несоблюдение добровольного порядка удовлетворения требований потребителя.
6. Об этике бизнеса образовательных учреждений?
Очевидно, что законодательство Российской Федерации, относящееся к защите прав потребителей в сфере образования, и в отдаленном будущем не сможет учесть и предусмотреть все многообразие отношений, фактов, ситуаций. С другой стороны, деловому миру известно, что любой конфликт, особенно конфликт, доведенный до суда, наносит ущерб обеим сторонам. Здесь есть основание отметить, что половину от общего количества составляют так называемые эмоциональные претензии потребителей образовательных услуг. Другая половина - обоснованные претензии. Именно при их рассмотрении законодательство защищает права потребителей, а учебное заведение может понести ощутимые материальные и моральные потери. Поэтому учебные заведения могут и должны стремиться к тому, чтобы в отношениях с учащимися было невозможно само возникновение конфликтной ситуации.
Одно из средств - избегать недосказанности и формулировок, которые могут трактоваться двояко. Например, в большинстве текстов договоров присутствует главное обязательство учебного заведения перед потребителем: обеспечить осуществление учебного плана, полностью соответствующего государственному образовательному стандарту по конкретной специальности, с целью приобретения учащимся знаний, навыков и умений, соответствующих этому учебному плану и образовательному стандарту. Можно представить ситуацию, когда учащийся будет считать: все, что включено в программу, соответствует образовательному стандарту и должно быть обеспечено учебным заведением за обусловленную договором плату. Значит, не должно быть никаких дополнительных платежей или сборов денег - на копирование для него учебных пособий, на посещение промышленных предприятий, на проезд к месту студенческой практики или стажировки и пребывание там, на другие подобные цели. Если администрация учебного заведения понимает эти ситуации иначе, создается почва для конфликта. Способ избежать его прост: нужно включить соответствующие пункты в текст договора, фигура умолчания может вести к конфликтам.
К документам, из которых потребитель извлекает информацию об учебном заведении, относится и устав. Перечень информации об образовательном учреждении, которая в обязательном порядке должна быть в его уставе, приведен в Статье 13 Закона РФ "Об образовании". Естественно, что первой информацией об образовательном учреждении является его наименование. Формально наименование образовательного учреждения может быть любым.
Однако представим, что учредитель присваивает образовательному учреждению наименование "Высшее училище экспертов", указывает это наименование в уставе, а также приводит наименование на английском языке - "Нigh School for Experts". У потребителя образовательных услуг, естественно, создается впечатление о высшем учебном заведении, которое готовит не просто специалистов, а специалистов самой высокой квалификации. Остается выяснить области науки, в которых специализируется образовательное учреждение, и с трепетом подать заявление о поступлении. И вот теперь выясняется, что учебное заведение по своему типу является учреждением дополнительного образования и готовит пользователей компьютеров, делопроизводителей и бухгалтеров на основе 4-6-месячных программ. Все необходимые учредительные документы, сертификаты и прочее соответствуют требованиям законодательства. В рассмотренном примере речь идет о недостоверной информации об услуге и введении потребителя в заблуждение. Однако государственные контролирующие органы, понимая ненормальность положения, затрудняются в применении конкретной нормы закона: учредитель, мол, присвоил то наименование, которое посчитал нужным. Ясно, что в этом случае нарушены принципы этики бизнеса. Учредитель, присвоивший такое наименование образовательному учреждению, фактически создает ему антирекламу прямо на вывеске: трудно ожидать от потребителя, что он отнесется с доверием к другой предоставленной ему информации.
Вообще же более подробное знакомство с документами и информацией, которые предоставляют для широкого ознакомления руководители образовательных учреждений, приводит к заключению, что следует чаще обращаться к тексту Закона РФ "О рекламе", а именно к Статье 6 - Недобросовестная реклама", к Статье 7 - "Недостоверная реклама", к Статье 8 - "Неэтичная реклама", полагая, что Статья 9, касающаяся заведомо ложной рекламы, никогда не будет применена к образовательным учреждениям.
Государственная защита потребителя в сфере образовательных услуг имеет неочевидную особенность, а именно: если услуга оказалась некачественной, она в той или иной степени ущемляет интересы, наносит ущерб не только непосредственно потребителю, но и обществу: специалист, получивший некачественную профессиональную подготовку в учебном заведении, своей дальнейшей деятельностью тиражирует ненадлежащие решения, нетвердые навыки, ограниченные умения. Эти отдаленные последствия наносят ущерб как носителю таких качеств, так и обществу, государству. Поэтому государство берет на себя функции руководства, управления и контроля за деятельностью учебных заведений - такая тенденция имеет давние традиции.
В журнальной статье не представляется возможным даже коснуться многочисленных требований, предписаний, ограничений, которые относятся к учебному процессу, к учебным заведениям. На основе упомянутых Законов РФ разработаны и действуют Постановления Правительства РФ, приказы министерств, инструктивные письма государственных органов управления. Все они создают правовую среду, в которой с большим или меньшим успехом действуют учебные заведения. Очевидно, однако, что невозможно предусмотреть, описать и включить в законодательство все требования к учебным заведениям, все ситуации, взаимоотношения, конфликты, которые могут возникнуть в ходе учебы между потребителем и исполнителем образовательных услуг. Кроме того, будет все труднее осуществлять контроль за исполнением требований законодательства в сфере образования, в частности защите прав потребителей. Другой путь совершенствования сферы образования в интересах потребителей и общества - развитие принципов ее саморегулирования, стимулирование этики бизнеса в условиях открытого демократического общества, внимательное отношение к существующему мировому опыту. Однако это уже другая тема.
Павел Брук
руководитель направления "Образование"
в некоммерческом партнерстве
"Бюро безупречного бизнеса"